美国历史上的腐败与反腐败

张宇燕 富景筠

  依照通行衡量腐败程度的国际标准,现今世界约有10%的国家腐败水平最低,美国即名列其中。然而,一个世纪以前,美国腐败的泛滥程度和恶劣后果毫不逊色,甚至有过之而无不及。本文打算通过对这一特定时段内美国腐败与反腐败历史演进轨迹的描述和理论分析,归纳出导致美国腐败滋生、蔓延、猖獗、并最终被相对有效治理的原因或规律。
  
腐败的概念和类型

  一般认为,公共部门腐败是指公职人员为了谋取个人私利而违反公认准则,或背叛公众信任,或为个人利益出售政府财产或物品,从而造成公共财富的损失。
  对腐败进行分类的标准很多。大体而言,它可以被分为两大类,即体制型腐败和收买型腐败。
  体制型腐败含义为:政治行为者通过有选择性地授予经济特权或限制准入来创造经济租金,并利用经济租金巩固、加强其对政府的控制。这类腐败的基本特征是政治行为者操纵经济系统,政治过程腐蚀经济生活。换言之,财富创造者的权利时刻受到来自政治权力的威胁,以至于他们不得不投靠、依附于政治权势集团。
  收买型腐败含义与之相反:各种经济利益集团通过行贿政府官员影响立法司法、政府管制和政策制定,并最终服务于自身的特殊利益。此类腐败的基本特征是经济行为者操纵政治,经济利益腐蚀政治过程。经济学中讨论的所谓“俘虏理论”,即公职人员受贿而成为利益集团的俘虏,便属于典型的收买型腐败。
  从相当意义上讲,体制型腐败和收买型腐败可以被视为“腐败色谱”的两极,现实中形形色色的腐败大都两者兼有之,区别在于哪一种腐败的色彩更浓重些。一般而言,体制型腐败色彩越重,损害就越大。
  
美国历史上腐败的时间路径与表现

  美国历史上腐败丛生,触目惊心,而且从统计上看具有明显的阶段性。有学者专门考察了美国自1815至1975年间的腐败现象,计算出“腐败与欺诈指数”并描绘了腐败指数曲线。这些指数曲线显示,美国历史上腐败高发期共有三次,它们分别集中出现于:1840年前后,指数在0.611至0.870之间;1857至1861年间,指数在0.711和0.837间;19世纪70年代,即共和党总统格兰特执政期间(1868-1876),指数创下1.03的历史纪录。自19世纪80年代开始,腐败与欺诈指数逐步走低,并在1914年前后出现0.16的最低水平。该指数在20世纪20年代又微幅上扬至0.274。至20世纪70年代中期,美国腐败与欺诈指数基本保持稳定,大体在0.2的水平上轻度波动。
  美国历史上的腐败现象主要表现为收买型腐败。带有浓重收买型腐败色彩的典型实例,是一种被称作“政治机器”的政治组织和以其为中心的制度安排。政治机器兴盛于19世纪晚期至20世纪20年代。它不是按照正常的法律程序、而是通过老板和各利益集团的幕后交易来运转的。鉴于地方政府的职位均由竞选获胜者控制,故公职人员大都与当政者有着切身的利害关系。由庞大的官僚体系负责执行以恩惠换选票的具体操作,乃政治机器的另一大特征。在这一过程中,选民期待政府维护自身利益、提高福利水平,政党则以利益分赃为诱引招揽选票,官僚为保住饭碗或扩大利益而介入其中,老板及其帮凶游刃有余于三者之间。由于利益均沾,这种收买型腐败在全美甚嚣尘上。至1890年,政治机器已控制了美国20个大城市中的一半以上,并支配着当时绝大多数的美国城市政府。美国历史上最著名的、也是影响最大的政治机器,是纽约市的坦慕尼协会。
  在三个高峰期内,政治机器制造出的腐败归为行政、司法、立法腐败三种类型。
  行政腐败主要有以下几种表现形式。
  一,分配公共职位。每一个被政治机器掌控的城市,都拥有众多政府部门和成千上万可以被用于犒劳或施惠的工作职位。仅就纽约市而言,19世纪七八十年代由该市的政治机器坦慕尼协会所垄断的市政职位多达4万。不仅如此,机器老板还牢牢控制着市议会席位和地方检察长的任命权。
  二、偷窃国库。政治机器具有自我保护的优势,即在方便公职人员攫取好处的同时,还使这种攫取变得更加安全和隐蔽。有了这种庇护,一些利欲熏心的政治家和官僚便敢于铤而走险,贪污受贿。前纽约市议员和国会议员(1853——1855)威廉·特威德(William M. Tweed,1823——1878)任坦慕尼协会老板期间(1868——1871),纽约市腐败达到了顶峰。据不完全统计,他直接或间接盗取国库的金额不少于3000万美元(按1870年美元价格计算),甚至高达2亿美元。窃取国家财产的另一种形式是违法出租自然资源的开采权。典型实例是哈丁总统执政期间(1920-1924)的茶壶顶丑闻。内政部部长福尔于1922年分别把怀俄明州茶壶顶和加州爱尔克山的海军石油保留地秘密出租给石油大亨。两笔交易都没有采取竞争性投标方式。经调查发现,福尔共收取了40多万美元作为促成两笔交易的“劳务费”。
  三,泄漏与利用内部信息。公职人员牟取暴利的另一个途径是泄漏内部信息或直接利用这类信息进行投资。任何与城市建设规划有关的内部信息,如高架桥的搭建、高速公路的铺设、街心公园的改造等,都可以被政治家和官僚肆无忌惮地加以利用:预先廉价买入附近地皮,在市委员会将计划公布于众,该地皮价值攀升后抛售,以套取巨额收益。
  四,在政府采购中巧取豪夺。其典型表现是,以签订政府工程项目采购合同的形式将巨额财政支出转移给私人企业。许多城市的财政资金被存入与政府关系良好的商业银行;城市医院的药品和贫困居民的救济物资供应权被特定企业垄断;街道清扫、垃圾收集等市政服务被外包给指定承包商,其中,见不得人的赃款或回扣都进入了腐败官员们的腰包。
  五,违规出让特许经营权。通过出让特许经营权从私人企业获取贿赂和回扣的现象,在19世纪末的美国政府官员中是司空见惯的。圣路易斯一家名为“市郊铁路公司”(Suburban Railway Company)的总裁查尔斯·特纳被证实向该市上议院和下议院的立法者行贿14.4万美元以获取价值为300万美元的特许经营权。通过不断向新公司发放竞争性特许经营权,这帮官员还“导演”了多起公司间的兼并与反兼并战,从而坐收渔利。
  六,实施弹性管制。在管理被禁止或受限制的行业时,公职人员通过向私人集团大开方便之门聚敛了巨额财富。19世纪末至20世纪初,美国许多城市政府对赌博、烈酒和性服务场所的建立实行管制。在纽约、费城、圣路易斯、明尼阿波利斯、匹兹堡、芝加哥等大城市普遍存在公职人员课征行业准入费的现象。其中,纽约和明尼阿波利斯的市政官员和警察公然收取贿赂;而在费城,这种索取则较为谨慎,即由一些“财团”来承担好处费的征收工作,继而将其分发给政府官员。为坐享垄断租金、防止竞争对手进入该行业,私人企业会源源不断地向官员们支付回扣以促成于己有利的政策或规定的颁布与实施。在联邦酒精缴税率被大幅提高期间,许多酿酒商为偷税漏税大肆贿赂财政部官员,并以远低于票面价值的支付获取纳税凭证。据证实,在格兰特总统执政期间百余名财政部官员因涉嫌受贿被定罪,这就是美国历史上著名的威士忌酒帮事件。
  美国的司法腐败和立法腐败与行政腐败相比毫不逊色。
  19世纪末至20世纪初的美国,通往司法公正的道路被金钱和权力堵塞。政治机器影响并操纵着各州和地方法官的选派过程,并把持着法官席位的任命权。于是,许多法官纷纷沦为政治机器的帮凶或傀儡,而不再是司法公正的代言人。由坦慕尼协会老板特威德挑选的纽约州最高法院法官卡尔多佐就是多次司法腐败案件的主谋之一。在其包庇下,上百名与特威德集团有瓜葛的罪犯被减刑或赦免。此外,工商业巨贾通过行贿立法者、法官和陪审团干涉判案过程的事件也屡见不鲜。19世纪末,美国司法腐败事件频繁发生且大有愈演愈烈之势。联合太平洋铁路公司(Union Pacific Railroad)主要的股东、马萨诸塞州众议员爱米斯于1867年组建的Credit Mobilier公司从联合太平洋铁路公司和联邦政府诈骗数千万美元。为阻止政府调查和介入,爱米斯通过分发铁路股票疯狂贿赂国会议员,并成功地将司法部门的审查拒之门外。据证实,当时的美国副总统科尔法克斯收取了大量铁路股票;此后当选为美国总统的詹姆斯·加菲尔德也卷入此交易中。尽管该丑闻造成的直接经济损失高达2000万美元(按1870年美元价格计算),但美国司法部门并没有起诉爱米斯的腐败行为。这场沸沸扬扬的丑闻以不了了之告终。
  在美国历史上这一深度腐败时期,遭受腐蚀侵害的不仅是行政和司法领域,其立法机关同样不曾幸免。通过控制议会选举和操纵立法程序,腐败集团从事罪恶勾当时就愈发无所顾忌,并且为其腐败行径披上了光明正大的“合法”外衣。19世纪70年代初,纽约州和纽约市的议会选举处于坦慕尼政治机器老板特威德的绝对控制之下。他们篡改得票数字,更换候选人姓名,把事先商定的人员推进议会。运用胡萝卜与大棒并举的策略,特威德在纽约州立法中取得重要胜利,并促成新城市宪章的批准执行。由此,特威德集团的权力极度膨胀。在这帮强盗的运作下,众多纽约市政工程项目的提案批复畅通无阻;一系列欺骗性法律协议被恣意捏造;而利用立法或政府管制规章条例收取巨额回扣竟成为堂而皇之的“正业”。这一时期,私人利益集团的冲突与争斗更让腐败的立法机构丑态百出。19世纪末,为了争夺厄利铁路公司的控股权,纽约中央铁路公司的铁路巨头范德比尔特与厄利铁路公司巨富古尔德展开了一场激烈的拉锯战。就经济实力而言,两人旗鼓相当,他们对纽约州立法机关的影响亦此消彼长,最终竟导致了一场立法危机。随着权力争夺的日趋白热化,被逼无奈的纽约州参议院和众议院的立法者最后决定公开拍卖政策法规。由于古尔德集团的出价更高,代表其利益的议案得以顺利通过并被写入该州法律。范德比尔特对厄利铁路公司的控股计划终成泡影。
  
19世纪末至20世纪初美国腐败现象高发的主要原因

  从根本上说,美国这一时段的腐败滥觞于经济对政治的支配,即商人集团对官僚集团的收买和控制。它们之间的关系类似于经济学中的“委托—代理”关系。政府之所以成为被俘获的对象主要是因为它的手中握有大量公共资源,其中包括财政预算支出


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