中央与地方:郡县制和西方政体

尹振环

  毛泽东说:“斯大林严重破坏法制的事件,在英、法、美这样的西方国家不可能发生。”(《邓小平文选》293页)这不仅是因为郡县制(或“秦家店”、“秦政制”、“秦政”)的国家政体与西方不同,而且地方政体也与西方不同。所以我们需要关注郡县制的地方政体,与近现代形成日、美、英、法诸国地方政体作点粗略比较,看看有哪些不同,哪些相同。
  
一、权力来源不同

  郡县制下,省主要官员以及省以下地方主要官吏皆由皇帝特旨任命。明清时,省内道府以下官员虽可由督抚保奏参劾,但任免大权均由皇帝恩准。四品以下授官时,由各部带领引见,表示为中央任命,权力来自帝王。在西方联邦制的国家,如美国、德意志联邦、瑞士、澳大利亚,他们的理论是地方政府权力来自公民,中央政府权力来自地方。如美国,照他们的说法,美国联邦中央的权力是各州让予的(《独立宣言》说:十三个过去英属殖民地“州”,各为“自由独立之邦”),而不是相反。美国宪法生效后各州地位才发生变化。但州之主要官员,不是由中央任命或内定的,州长、副州长由选民直接选举产生(或选举选举人产生),任期四年。其他如秘书处、检察长、财政厅长、审计长,或由选民选举,或由州议会与州长任命。州以下政府受州控制。在日本明治维新之后,二战以前,府县是国家代理人,知事是作为国家代表而存在的。而其下面的市、町、村的政权与议会,是作为反映地方意志的代表而存在,有一定自治权。随着二战的扩大,知事的权力完全支配了地方。战后日本府、县成为中间团体。日本宪法第八章地方自治,核心是知事公选化,成为地区强有力的代言人。在西方单一制国家,如英、法、意大利等国,他们的理论是中央政府权力来自公民,地方权力来自中央。尽管如此,也不是由中央包办地方政府的组成,如英国地方政府,由地方议会任命各种委员会组成,任期四年,地方议会议员也是任期四年,每年改选三分之一,四年全部改选。这些国家的地方议会,是地方政策的最终决定者,这一点是相通的。法国则不同,它长期以来实行高度的中央集权,省政府主要官员由中央任命(但他们又是执行地方意志的官员)。同时中央各部还向各省派驻代表,设机构,监督控制省的工作。只有省市议会由选举产生。之所以法国几次由共和变帝国、帝制复辟,看来都利用了这种政体。之所以法国1875年终于战胜王权,帝制没有再度复辟,那是因为中央政府已受制于议会、法制及新闻媒介。美国的州与其下面的市、县,也不完全是隶属关系,也有不同程度的自治。1875年密苏里州通过的州宪法第九款规定,较大城市可以制定关于他们地方政府的自己宪章,其他州不同程度上也作了效法。
  
二、中央与地方的关系不同

  郡县制下,在中央是集权,控制、防范、监督;而地方政府是作为中央派出机关而存在的,所以必须唯命是听,绝对服从,一般说,地方政府并不代表地方的特殊利益。如宋代地方最高行政机关为“路”,路下为州、县。路以“安抚使”为长官,主军政;又设“转运史”,主财赋、治安、监察;设“提点刑狱”,掌司法;设“提举常平使”,主赈灾和盐铁专卖。这四个官都是中央派到地方来监督与指挥地方军、政、财、刑的,他们互不统属,互相监督,直接对皇帝负责。就这样,还不放心,又于各州府设置了“事得专达”皇帝的“通判官”,以监督知州、府尹。其总的目的是为了防范地方集权,形成割据势力。“省”原来是中央的御内侍机关,元代之所以将地方最高行政机关称之为“行省”,意指行动中的中央机关。清代省与中央的关系可概括如下:⑴皇帝诏旨可以不经任何曲折,直达地方,必须不折不扣执行;⑵一省岁入之款,报明听候部拨,地方不得专擅;⑶督抚大员只能决定徒刑以下案件,流刑以上皆须送中央决定;⑷省、府、县考试,地方官只能充提调监临,主其事者仍为皇帝钦派之学政;⑸通过八旗驻防制度,在全国范围内形成严密军事统治网,凡要隘城市皆开军府,派将军拥兵驻守,既可随时镇压人民反抗,也起牵制地方官员的作用。
  西方近现代,中央与地方关系是建立在共同遵守宪法及法律基础上的。通过宪法,将铸造货币权、建军权、宣战权收归中央,使地方不可能形成“国中国”,在这个基础上,地方享有充分自治权。战后的日本,在美国等占领军占领下,进行了“占领改革”。其地方自治,是在中央集权下实行的。其都道府县市町村及特别区,都是各自独立的自治体,不存在上下级和领导与被领导的关系。1947年4月,日本通过的《地方自治法》,对中央和地方各自的行政范围有明确的区分。在美国,联邦与各州的权限划分是由宪法及有关法案明确规定的:双方应具有哪些权力;禁止中央、禁止各州使用哪些权力;双方共同行使哪些权力,都具体一一列举规定;“凡宪法所未授予联邦,或未禁止各州行使的权力,皆由各州或人民保留(宪法)”;在宪法规定范围内,中央和州,独立行使职权,互不侵犯;关于双方的权力关系需要变更,则必须修改宪法;如果双方发生权限之争,则由最高法院裁决。另外,监督州以下的各级政府,是州政府的专有权力,一般来说联邦政府无权干涉州以下地方政府的活动;而州对地方各级政府,只行使监督权,而不能行使直接管辖权。英国这个自治传统悠久的国家,也有对地方的监督控制,除了中央设立专门的机构进行此项工作外,各部也管理各地有关事务,而控制地方的主要手段是:财政拨款、行政监督、立法审查。但这种控制监督具有双向性:地方通过选举、公民投票、新闻媒介制约中央。
  
三、职能之侧重各异

  古今中外地方政府的职能都具有双重性,即社会职能与阶级职能。孟子说:“春省耕而补不足,秋省敛而助不给。”“夏谚曰:吾王不游,吾何以休?吾王不豫(参预),吾何以助。”说明远古时,政府以社会经济职能为主。郡县制后,随着阶级对立的加深,政府已以阶级统治与剥削职能为主了。从秦汉之郡守,到清之总督,巡抚,其主要职能可综为五:⑴布宣德意,抚安齐民,劝民农桑;⑵综治文武,修民政刑;⑶察举官吏,监督地方;⑷进贤劝功,举孝廉;⑸兴学、掌教育。所谓“德意”、教育,所谓进贤劝功,“举孝廉”,不过是进行皇恩浩荡,三纲五常的思想统治和网罗封建统治人才。具体之职能也可概括为:⑴布施教化;⑵劝课农桑(财政之源,政权稳定之基);⑶赋役钱谷;⑷决讼断狱;⑸除奸防盗。而县以下的基层政权的统治、控制、剥削、催税、催差役、连坐的职能就更露骨,从商鞅的什伍连坐,到王安石变法县下设都保,宋南渡后保下设甲,其任务都是“联比民户、以机保伍”,互为监保,严密控制,以寄兵政。甚至到了民国,孙中山先生倡导“自治”,并未付诸实施,到了蒋介石,与古代也形似神同。总之郡县制的地方政府是以压迫与剥削、政治与思想为主,它不过是触角遍及各个角落的统治网。
  一般说来,单一制国家也好,联邦制国家也好,地方政府职能实际上具有双重性,即执行职能和领导职能。前者指执行中央政府统一的政令、政策,接受中央政府的领导和指导;后者指地方政府对所辖区域,进行管理和领导,促进地方事业的健康发展,保护地方的特殊利益。郡县制下,地方政府只能以执行职能为主,甚至只能有执行职能。把它看成统治阶级的工具、镇压的机器、彻底体现以皇帝为首的统治阶级的意志,是恰如其分的。
  西方近现代地方政府职能逐渐以执行社会职能为主,其阶级剥削与镇压职能是通过实行社会职能实现的。地方政府代表和维护其地方性、特殊性。美国州政府的主要职能:⑴公共卫生;⑵公共福利;⑶公共安全;⑷建筑、维护、管理公共工程;⑸管理农业、保护自然资源;⑹管理私营企业;⑺管理电报、电话、供水、电气、铁路、航运等公共事业;⑻管理专门职业;⑼解决劳资纠纷,等。市政府除了上述职能,还有饮水供应、消防、娱乐职能。其他县、乡、镇和特区政府,职能比较简单、特殊,大多为本地区服务性的职能。特别行政区因其特区性质而定,如学校区以管理学校为主、卫生区则主要是处理垃圾等等,同时也进行广泛性的社会服务,如保护自然资源、供水、防火、公墓、住房、城市更新、污水处理等等。在日本,把地方行政范围分为“国有事务”与“委任事务”,前者如市政建设、公共设施、市场、住房、公园、治安等等;后者则是中央政府交给地方政府经办的事,如失业对策、国土综合开发、户籍管理、国会议员选举、征税等等。在英国,地方各级政府的职权与管理事务各有侧重:郡级主管教育、社会福利事业及社会治安;区级则主管住房及环境保护、文娱体育等事宜;市郊区级与乡村级则主管保养公路、公共运输及有关乡村事宜。这些说明,西方地方政府的职能侧重点大不同于郡县制。
  
四、地方政权组织的异同

  郡县制的政权组织形式呆板、缺乏西方地方政体的灵活伸缩性。
  首先,从地方层级看。我国唐以前行郡(州、府)县两级制,而在郡以上设监察区,后来监察区演变为最高一级地方固定行政区,成了三级。宋、元初实行路、府(州……)、县三级制,后来元又派出“行中书省”,作为中央临时派出的机关。但不久行省变成常设固定地方最高行政区,形成四级地方政权。明、清采取省、府、县三级制,明朝因省过大(如山东包括今之山东辽宁、陕西包括今之陕甘宁),因此又产生九十多个道作为监察区;清除了道之外,又将省划小。所以两千多年层级划分无实质变化。英、美、法、日,也是实行三级或两级制,但不搞一刀切:美国罗得岛州,因面积小,不设县;路易斯安那州废除县设教区;许多州随着城市发展,县的数目大减。英国在郡、区政府下,有的设教区、有的则设社区,比较灵活。
  其次,郡县制下的隶属关系是固定不变的,单向性的。直接隶属于上一级政府,没有横向隶属关系。西方隶属关系无固定模式,具有双重性、多样性:既隶属于同级(横)立法机关,又隶属于上级立法机关(纵)。美国纵向隶属关系较弱,横向又是分权制衡制,而不是隶属关系。法国省政府直接受中央政府领导控制,而较少受到地方议会的监督控制。
  其三,郡县制的政权组织形式及权


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