古代反贪设计的实际效果

洪振快

 

历史学家吴晗说:“一部二十四史充满了贪污的故事”,贪污现象“无代无之”,“竟是与史实同寿!”1 的确,打开中国的史书,不绝于书的就是关于贪腐的记载。有贪腐,就需反贪腐。吴晗总结说:“历朝的政治家用尽了心计,想法子肃清贪污,树立廉洁的吏治,不外两种办法:第一种是厚禄,他们以为官吏之所以不顾廉耻,倒行逆施,主要原因是禄不足以养廉,如国家所给俸禄足够生活,则一般中人之资,受过教育的应该知道自爱。如再违约受赃,便是自暴自弃,可以重法绳之。第二种是严刑,国家制定法令,犯法的立置刑章,和全国共弃之。前者例如宋,后者例如明初。”厚禄、严刑两种方法,的确是中国古代主要的反贪思想,相应地也曾经落实到制度设计,并进行了实践,但实践的结果是反贪效果并不理想。

 

中国古代反贪思想及制度设计的实际效果

 

“高薪”无法“养廉”

吴晗先生所说的“厚禄”,当代的说法是“高薪”。“高薪养廉”,也是中国当下不断有人提议的。不过,从历史实践来看,“高薪”并不能“养廉”。

中国古代各王朝中,文官待遇最好的是宋代。吴晗先生介绍说:“宋代官俸最厚,京朝官有月俸,有春冬服(绫、绢、绵),有禄粟,有职钱,有元随人衣粮、人餐钱。此外又有茶酒厨料之给,薪蒿炭盐诸物之给,饲马刍粟之给,米面羊口之给。外官则别有公用钱,有职田。小官无职田者别有茶汤钱。给赐优裕,入仕的人都可得到生活的保障,不必顾念身家,一心一意替国家作事。”宋代对官员的生活的确很照顾,由此而给国家财政造成很大负担,冗官冗费一直是宋代的大问题。但是,事实是否像吴晗先生所说的官员不贪污、“一心一意替国家作事”呢?事实并非如此,宋代贪腐大案不少,著名贪官也很多。早在宋太祖时代,据不完全统计,查处的较大的贪污案就有30多起。北宋后期,贪污之风盛行,“士或玩法贪污,遂致小大循习,货赂公行,莫之能禁。外则监司守令,内则公卿大夫,托公循私,诛求百姓,公然窃取,略无畏惮”。著名贪官有因受徽宗宠信而被时人称为“六贼”的蔡京、王黼、童贯、梁师成、李彦、朱,以及杨戬、高俅等人。近年出版的《中国反贪史》详细介绍了宋代贪腐的史实,从中可以看到宋代贪腐相当严重,看起来并没有比其他朝代好多少。2 由此可知,高薪并没有达到养廉的效果,宋代实行的厚禄制很难说起到多少扼制贪腐的作用。

另一个实践是清代自雍正年间开始实行的“养廉银”制度。清代实行“养廉银”制度之前,2.3万名汉族文武官员年俸(每年工资总额)是140万两银子光景,而养廉银制度实施之后,养廉银总额高达428万两,是年俸的3倍多,相当于平均收入比原来提高3倍,实际收入是原来的4倍。养廉银不是平均发放的,而是官位越高,养廉银越多,总督、巡抚一级每年有一二万两银子,知县几百两到一二千两,最少的只有几十两、几两。从养廉银对年俸银的倍数来看,总督可高达111倍(如陕甘、云贵总督),巡抚可高达84倍(如山东、山西、河南巡抚),知县最高可达50倍。养廉银的标准,是根据各省官员上报的认为能够廉洁的标准来制定的,就是官员自认拿这些钱办公、生活已经够用,保证能够廉洁的标准。(见表


品 级

官 职

岁俸银(两/年)

养廉银(两/年)

倍数(养廉银/岁俸银)

从一品

总督

180

1300020000

72111

正二品

巡抚

155

1000015000

6597

从二品

布政使

155

50009000

3258

正三品

按察使

130

30008444

2365

正四品

道员

105

15006000

1457

从四品

知府

105

10004000

1038

正五品

同知

80

4001600

520

正六品

知州

60

5002000

833

正七品

知县

45

4002259

950

资料来源:光绪《大清会典事例》卷261《户部·俸饷·外官养廉一》,转引自黄惠贤、陈锋主编:《中国俸禄制度史》,武汉大学出版社1996年版,第550552页。

雍正年间实行了养廉银制度,相对于该制度实行之前,养廉银是原有薪俸的几十倍甚至一百多倍,完全可以说是高薪了,但是,官员廉洁了吗?事实是,雍正年间制度实施之初,加上雍正的高压政策,贪腐现象略有收敛;而在雍正之后的乾隆年代,贪腐非但没有减少,反而加剧了。据档案初步统计,清初顺治、康熙、雍正三朝,总督、巡抚因贪腐被查处的案件不过十余件,而在乾隆一朝,督抚被查处案件即有29件。有研究统计,清代二品以上大员,因侵贪或因侵贪与另罪并罚而被处斩、处绞、令其自尽的官员共有41人,而乾隆朝则有27人之多,其中因侵贪而被处以极刑的督抚有17人,如闽浙总督陈辉祖、江西巡抚郝硕、浙江巡抚王望、山东巡抚国泰等,皆是大贪。乾隆四十六年(1781)被处斩的王望,家产被查抄后估值银达“三百余万()之多”。3在乾隆后期,甚至出现了中国历史上第一大贪和珅。这就说明,实行养廉银制度,对反腐没有起到多少实际作用。

“严刑重典”治贪不可持续

清代历史学家赵翼认为:“宋以忠厚开国,凡罪罚悉从轻减,独于治赃吏最严。”(《廿二史札记》卷24)北宋开国皇帝赵匡胤曾有政治遗嘱,要求他的后代善待读书人,不要杀知识分子。但在对待贪腐问题上,赵匡胤却没有松口,严惩不贷,杀了不少贪官污吏。如建隆二年(961)四月,“商河县令李瑶坐赃杖死”,五月,“供奉官李继昭坐盗卖官船弃市”,八月,“大名府永济主簿郭坐赃弃市”;建隆三年(962)八月,“蔡河务纲官王训等四人坐以糠土杂军粮,磔于市”;乾德三年(965)四月,“职方员外郎李岳坐赃弃市”,八月,“殿直成德钧坐赃弃市”,十月,“太子中舍王治坐受赃杀人,弃市”,等等。4

中国历代皇帝,尤其是开国皇帝,看到前朝因为贪腐横行导致民不聊生、社会动荡而导致王朝更替的事实,为了王朝基业的长久稳固,都会总结经验教训,重视反腐,大多主张要严刑峻法,力刹贪腐之风。如上述宋太祖外,明朝开国皇帝朱元璋的反腐力度尤其惊人,其严酷做法,导致政治气氛紧张甚至恐怖,甚至已到“官不聊生”,让人不敢做官(“人不愿仕”)的地步。其做法包括:

降低贪腐被处死刑标准。朱元璋制定和颁布《大明律》,对官吏贪赃枉法犯罪的处罚规定比前代更具体、更严厉,如在贪腐被处死刑方面,规定官吏贪赃枉法至80贯者,或监守自盗至40贯者,都要判处绞刑。以洪武年间宝钞40贯不到现在2万元钱。贪污2万元就会被判死刑,这是相当重的刑罚。

《大明律》关于“官吏受财”的处理规定

 

采用酷刑。朱元璋对贪官采用诸如凌迟、枭首、墨面文身、挑筋、去膝盖、剁指、断手、刖足、阉割等30余种酷刑,不少酷刑是前代已被废弃不用的,如刖足、阉割等,还有一些酷刑是以前没有属于首创的,如断手、剁指、挑筋等。此外,还有一种说法是朱元璋实行过一种“剥皮实()草”的酷刑,即剥下人皮,用草填充,做成标本,悬挂在官厅,以示对后任官员的警戒。此法残忍无比,朱元璋以后未再采用。

大开杀戒,甚至牵连无辜。在洪武十八年(1385)的“郭恒案”中,“自六部左、右侍郎以下皆处死”,从中央到地方,几万人死于非命,其中既有郭恒之类的贪官,也有一些无辜者。曾受朱元璋表彰的循吏(清官)——曾任山东济宁知府的方克勤(方孝孺的父亲),就受洪武年间的另一大案——“空印案”牵连致死。朱元璋搞的两个大案——“空印案”和“郭恒案”,杀人据说达到8万多人。

朱元璋用“严刑重典”来反贪,其效果到底怎么样?历史上有肯定意见,如《明史》评论说,朱元璋的肃贪使得官吏“一时守令畏法”,“吏治焕然丕变矣”,其效果很好——“吏治澄清者百余年”。不过,这种说法也让人怀疑,中国历代王朝,建国初期七八十年一般比较清明,贪腐不像中晚期那么严重,这是普遍现象,朱元璋时代腐败受到扼制固然无疑问,但朱元璋死后很多严刑酷法已废弃不用,“吏治澄清者百余年”即使为真,也未必就是朱元璋“严刑重典”的效果。另外,朱元璋自己都说:“我欲除贪赃官吏,奈何朝杀而暮犯!”这就说明,实际效果可能也有限。

再者,“严刑重典”的可行性是很成疑问的。洪武二十八年(1395),朱元璋特别下了一道手谕,说自己“特令法外加刑,意在使人知所警惧,不敢轻易犯法”,这种特定情况下的权宜办法,“顿挫奸顽”,但“非守成之君所用常法。以后嗣君统理天下,止守《律》与《大诰》,并不许用黥、刺、、劓、阉割之刑”。朱元璋去世后,孙子建文帝继位,曾谕刑官曰:“《大明律》,皇祖所亲定,命朕细阅,较前代往往加重。盖刑乱国之典非百世通行之道也。”朱元璋和建文帝的话,实际承认了“严刑重典”是不可持续的。即便是《大明律》,有些规定如贪腐被处死刑标准过低,实际上也是无法实施的。清承明制,《大清律例》继承了《大明律》的相关规定,对官吏“受财”即贪污80两银子就要判绞(监候)。在乾隆四十六年(1781)案发的甘肃全省官员集体贪污案中,几乎全省官员都涉案,如果执行贪污80两就要判绞刑的标准,则可能全省官员要被杀光,乾隆无奈将判处死刑的标准提高到2万两,是80两的250倍,最后被处死的官员还有56人,包括总督、巡抚、布政使各1人,道员、知府5人,同知、知州8人,通判2人,知县35人,县丞3人,这些都是县级以上官员。

对于上述“高薪养廉”(厚禄)和“重典治贪”(严刑)反腐的实际效果,吴晗先生总结说:“宋代厚禄,明初严刑,暂时都有相当效果,却都不能维持久远。原因是这两个办法只能治标,对贪污的根本原因不能发生作用。”

监察、巡视制度效果有限

中国古代很早就有比较完善的监察制度。监察百官的机构,从秦汉到宋元叫御史台,官员称御史。隋唐时期,出现监察御史的职衔。到明代,朱元璋将御史台改名为都察院。都察院设左、右都御史(正二品),左、右副都御史(正三品),左、右佥都御史(正四品),以上为坐院官,有时并不全设。另有总督军务、漕运、粮储、巡抚地方等项事务官员,因事添设,无定员。为了监督地方官员,明代设十三道监察御史(清代为十五道),十三道是按省来划分的——明代政区有两京(南京、北京)十三省(浙江、江西、湖广、陕西、广东、山东、福建、河南、山西、四川、广西、云南、贵州),每省711员,总共110员。十三道监察御史官秩不高(仅为正七品),但负有纠察之权,还被派遣分巡天下,即巡按御史。巡按御史是“代天子巡狩”,对巡按地方的官吏“大事奏裁,小事立断”,所以地方官员闻风丧胆。对御史也有监督,如果他们贪污受贿,比其他官吏罪加二等。

明代关于御史人数的规定,《明史》文渊阁四库全书本

 

为了监督吏、户、礼、兵、刑、工六部等中央官员,朱元璋又设六科,官员叫给事中。刚开始时各科给事中2人,后来各科设都给事中1人、左右给事中2人、给事中410人。六科给事中后来事实上拥有了纠察百官之权。

这样,在理论上就形成了对中央、地方官员的严密的监察制度。各部和各省之内,上级官员对下级也负有监督之权。上下级监督,加科道官员的专门监察,理论上每个官员都处在监督之下,不留死角。应该说,这种官员监督制度的设计是相当完善的。

现代以来,人们对古代监察制度的评价不一。有些人(如孙中山、钱穆等)认为,御史制度是运作良好的监察机制;另一些人(如著名历史学者何炳棣)却认为,御史制度所起监察职能有限,更经常的是沦为官僚政争的工具。在明代中后期,负责反腐的巡按御史,本身就贪赃腐败,已起不了反贪的作用。如御史陈志先按察江西,途中丢失4件行李,为地方官查获,发现“其中皆金宝”,还有受贿簿,记载受贿“不下数万”。殷正茂以右佥都御史巡抚广西,“岁受属吏金万计”。沈汝梁巡视下江,“赃贿数万”。祝大舟巡按江西,“临行票取多赃”。5由此可见,御史的设想和设计虽不乏合理之处,然而实际运作的结果却不甚理想。

如同前文所述,明清时代各个时期都很腐败,表面完善的监察、巡视制度,实际效果有限,并没有扼制住贪腐。

 

对任期制、回避制不能寄望过高

 

中国古代起到预防腐败作用的制度设计还包括任期制和回避制。

任期制要求一个官员不能在一个地方任职时间太长,比如明代规定各府州县的长官在某一地方的任期以3年为限,3年后另调其他府州县。

回避制则要求官员任职回避利害关系。回避制度在中国历史上是早已有之,到了清代发展得极其完备。明清时代的回避制,大致可分避籍、避亲、避职三类。

避籍即回避原籍,或称地域回避,其规定主要有“避本省”和“避五百里”两个方面。“避本省”即不得在本人原籍所在省份当官;“避五百里”指如在原籍相邻省份为官,则其任所与其原籍必须远隔五百里以上。五百里如何计算估计是个难题,乾隆九年(1744)的细则规定,五百里指“任所与原籍乡僻小路”相距五百里。明清时代的官员选任,为了回避地区,还实行南北更调用人之法,籍贯北平、山西、陕西、河南、四川的人,须到浙江、江西、湖广(湖南、湖北)、直隶任职,相反亦然;籍贯广西、广东、福建的人,须到山东、山西、陕西、河南、四川任职,相反亦然。

避亲,指有血亲、姻亲关系者不得在同一地区或同一系统任职,有师生等社会关系者类同,若出现此类情况,要按照小官避大官的原则,调小官到其他机构任职。在监察制度中,规定大臣子弟亲属不得任监察官,出现这种情况时应“对品改调”。在科举考试中,还特别规定考官“有宗族子弟及翁婿入试者,皆应回避”。在司法方面规定:“凡官吏于讼诉人内,关有服亲及婚姻之家,若得受业之师及旧有仇嫌之人,并听移文回避。”

避职即职务回避,比如军机处是机枢要地,为了避免暗通机密,曾规定道台以上官员子弟都得回避,不得任军机章京等职。又如户部下辖十四司,分管各省钱粮等事务,那么官员就不得出任涉及本省事务的那个司的职务,“籍隶山东者回避山东司,籍隶河南者回避河南司”。

清代对任职回避的规定非常严密,执行也非常严格。乾隆年间,一个叫张廷泰的人获任浙江绍兴府通判,乾隆皇帝接见时发现其口音像是绍兴话,询问之后,得知其年幼时曾随父在绍兴居住过数年,因而话中带上了绍兴的口音。乾隆认为,“通判虽系闲曹,但以本籍人居官其地,于体制究为未合”,吩咐将张廷泰交给福建巡抚,在福建省内找个通判位置给他。从这个事例中看出,虽然通判是不重要的“闲曹”(闲散小官),而且张廷泰又只是小时候在绍兴生活过,但乾隆还是要求严格执行任职回避的制度。

任期制和回避制有利于避免利益输送及形成贪腐集团,是合理的制度设计,其在实施过程中,的确也起到了一定的扼制腐败作用。不过,这种作用有限,尤其是在当代人与人之间的交流成本大大降低之后,更是如此,不能对之寄望过高。

反腐倡廉教育起不了多大作用

中国古代在反腐实践中,除了反腐制度设计之外,也有对官员进行反腐倡廉教育以扼制腐败的经验。比如朱元璋的反腐策略中就包含这方面的内容。

朱元璋曾颁布反腐倡廉材料,试图从正反两方面影响官员心理。正面的,试图唤起官员良心。比如,洪武二十五年(1392)八月他颁布了一份反腐材料,名为《醒贪简要录》,教材里面详细地计算官员所得的俸米如果折合成稻谷是多少、按照平均亩产折算需要多少亩地、农民耕种这些地需要花费多少劳力等等,希望以此来唤醒官吏们的良心。《醒贪简要录》里记载了正一品官员俸禄的算法。正一品官员的俸禄是每月支米87石,一年1044石。折算成稻谷,需要2620石(稻谷碾成大米有较大损耗,从其数字看,出米率只有40)。要生产2620石的稻谷,需要用田873亩(每亩产谷3石,在明代产量不低)。种田需要耕牛,按一头牛耕地50亩计算,需用牛17头。田间劳作方面的人力花费,按一个人种田15亩计算,需要57个人耕种。收割之后,农夫挑一担(未脱粒的)稻禾只能出4斗稻谷,所以需要6550挑。如果从田里把稻禾挑到打谷场是1里路,再回去挑也要走1里路,来回就是2里,这样算下来为了挑担就得走13100里。因此,正一品官员俸禄每月87石米,看起来似乎不多,但为了这份俸禄老百姓却不知要花费多少劳力和辛苦。“如此筋骨劳苦,方得许多粮米”,朱元璋反问:“你们这些当官的拿着朝廷的优厚俸禄还不满足,不肯为老百姓造福,一味贪污腐败,破坏朝廷法度,那么到时候被杀头抄家,还能怨别人吗?”反腐教材的算法让人触目惊心,但是似乎也没起到多少效果。

反面的,是朱元璋告诫乃至威吓官员们,他是“先教后诛”,不是“不教而诛”,被诛者将受惨酷之刑罚。朱元璋整理、发布贪腐大案材料,警示、告诫官吏们贪腐后果严重,这就是《大诰》(包括续编、三编,及针对武官的《大诰武臣》,共四编,236条,其中有几十个案例专门针对贪官)。《大诰》里面辑录大量惩治贪污受贿的条例,配以大案要案实例,展示那些族诛、凌迟、枭首、挑筋、剁指等严酷刑罚,以此告诫官吏不要贪腐,并要求全国各地广泛宣传,力图以此塑造舆论高压态势,压制官员贪腐念头。

朱元璋在反腐倡廉上实行的正、反两方面的教育,应该说一时会有一定作用,但高压态势不可持续,官员也有另外不得不贪的理由,对官员廉洁的心理塑造恐怕也难有长效。

 

中国古代反贪失败的启示

 

纵观中国古代反腐思想和制度设计,可谓穷尽古人的智慧,各项设计都很合理。现代西方经济学家认为,扼制贪腐,需从贪腐的动机、机会、收益及风险等方面综合设计。古代反贪设计,厚禄(高薪)意图减少腐败的动机,回避减少腐败的机会,监察、巡视及严刑都提高了腐败的风险,因此,它们都是合理的设计。按照这些设计,按理应该能够扼制腐败,但实际效果却不理想,历代王朝反贪最终都以失败告终,王朝也因官吏贪腐虐民而被更替,其中原因,恐怕是因厚禄、严刑、监察、回避等等设计,都是治标之术,并非治本之法。治本之法何在?一例可以明之。

清代的税关,是最腐败的政务领域之一。以粤海关为例,其在鸦片战争之前,因为官吏处处刁难和贪腐而与外国来华商人不断发生冲突,一位1787年到过广东的法国人说:“人们在欧洲喝的每一杯茶无不渗透着在广东购茶的商人蒙受的耻辱……”6 18301224日英国商人递交下议院的请愿书中说:“从一艘外国船到达时起,它的业务就受到海关低级官吏们为了勒索非法征课而起的借故留难”。7 作为鸦片战争的结果,中国人被迫签署了割地赔款、丧权辱国的《南京条约》,但大多数国人所不知道的是,《南京条约》的第十条,是抵制税关官吏不按规定征税的腐败行为的。尽管有《南京条约》的明确规定,后来还是处处存在刁难和勒索,外国人忍受不了,最终清政府同意聘请外国人来管理对外贸易事务,这就是说,海关官吏的贪腐行为,是导致近代中国海关自主权丧失的重要原因,腐败对国家的危害,于此可见一斑。海关聘请外国人管理之后,税关就出现了“一国两制”:“洋关”(或称“新关”)管理国际贸易,由赫德(Robert Hart18351911)等洋人主持;“常关”(或称“旧关”)管理国内贸易,仍由清政府官员管理。两种体制产生两种绩效:“洋关”高效廉洁,“常关”照旧贪腐蔓延。

英国人赫德从1861年到1908年任海关总税务司,掌握中国海关实际管理权近半个世纪。在赫德的领导下,晚清中国海关被认为是“世界行政管理史上的奇迹之一”。

“洋关”的工作人员是全世界招聘的,其中的洋人称为“洋员”,中国人则称“华员”。在“洋关”之内,无论是“洋员”还是“华员”,都能廉洁自守。同是中国人,在“洋关”工作能廉洁自守,而在“常关”工作则个个腐败。同在中国的土地上,“洋关”廉洁而“常关”腐败,中国人在“洋关”工作能廉洁而在“常关”工作则贪污腐败,这个事实说明了一个道理:腐败在中国是可以治理的,腐败也不是因为中国人的素质差所致。

对比“洋关”和“常关”的治理经验,我们可以获得反贪的基本经验:

第一,反腐制度建设并非难事。赫德治理“洋关”,主要是借鉴英国经验,引进英国制度。当时的英国,高效廉洁的文官制度已经建立,而海关管理方面,英国更有完善的经验可资借鉴。制定一套廉洁高效的“洋关”管理制度对英国人赫德来说并不是难事。推而广之,在其他政务领域,要建立反腐制度也非难事,全世界有很多行之有效的反腐制度可供学习、采用。当时的“常关”不仅可以借鉴其他国家的好的制度,简单地也可以就把“洋关”的制度搬过来,但是“常关”什么都没做。

第二,反腐制度制定之后,关键看执行。执行的核心问题是选人、用人。好的选人、用人制度,不外遵循现代企业人事管理的一些基本原则——如因事设岗、以事择人,选人严格、公开公正,严格管理、奖惩分明,如此等等。以人员选拔来说,赫德在选择海关雇员时全球招考,公开选拔。当时在国内的招考点,即有上海、九龙、广州、大连、青岛等处,此后伦敦也设置考点。招考是公开的,但要做到公正,关键的问题是赫德本人及海关高层管理人员不能任用私人。

赫德本人坚持原则不任用私人,这固然有利于海关用人的公正,但要使这种公正真正得到贯彻,还必须有杜绝干扰的能力,这需要享有不受任何掣肘的独立用人权才能实现,而赫德恰好争取到了这个权力。18648月总理衙门颁布的《通商各口募用外国人帮办税务章程》规定:“各关所有外国人帮办税务事宜,均由总税务司募请调派,其薪水如何增减,其调往各口以及应行撤退,均由总税务司作主”。

与赫德在“洋关”的用人制度相对应,“常关”的用人,是皇帝派亲信出任重要税关的监督,这些亲信多为内务府包衣,他们又带领自己的亲随、仆从,整个“常关”,把持关务的就是这样一些人,完全违背公开、公正的用人原则。

第三,监督制度。众所周知,监督制度的核心是对“一把手”的监督。“洋关”要廉洁,首先“一把手”赫德得不腐败,而赫德本人的腐败不能完全寄望于赫德的道德品质,而必须有监督使赫德本人也不能贪。对于赫德来说,他必须面对来自多方面的监督。赫德是中国政府的国际雇员(时称“洋客卿”),其地位非常微妙,他必须面对三个方面的压力:一是来自中国政府的压力。中国政府是有选择自己的雇员的权力的,如果赫德的工作不能让中国政府满意,那么他的职位马上会丢掉,所以赫德必须做中国政府的忠诚雇员,贪污腐败的丑闻是绝对不能出现的。二是来自许多觊觎这一职位的其他国家的竞争对手的压力。因为许多国家都想通过控制这个职位来操控中国,巩固在华利益,特别是德国人,对这个职位一直虎视眈眈,所以赫德必须面对外在压力,不能因廉洁问题给人可乘之机。三是来自英国政府的压力。赫德在中国的行为不是简单的个人行为,而在一定程度上代表英国政府的利益,所以他不能因自己的失误而损害英国政府的利益,更不能使自己丑闻缠身,给英国政府丢脸。

在这三个方面的压力之外,还有来自全社会的监督,包括新闻媒体——这个媒体还是全世界的,不仅有中国的民间媒体,还有英国和其他国家的,特别是那些想争夺这个职位的国家的媒体,他们想必都巴不得赫德出点事情,好让他们把事情放大,将赫德赶下台。

因此,赫德作为中国政府的国际雇员,必须面对来自各方面的压力和监督,他不像大清帝国的其他官员,压力和监督只是来自自己的上级。与之相对应,“常关”基本上处于无法监督的境地。“常关”的人,多出自内务府,内务府是皇帝的家事,外官不能置喙,否则祸不可测。因此,能够监督“常关”的,只有皇帝本人。清代中期以后,皇帝选派“常关”负责人,有多重政治含义:一是通过“常关”给内务府财政输血,干一些皇帝喜好而不能通过国家财政支出的事,如皇帝喜好西洋物品,而且量很大,按市场价购买,内务府财政承受不了,所以粤海关监督的一个责任就是通过贪腐来完成上述任务。二是,皇帝任命内务府奴才出任东南沿海各地的税关监督,含有让他们监视汉族官员的秘密使命。三是,皇帝把税关监督这样的职位作为肥缺,赏赐给内务府包衣,本来就带有允许他们贪腐的含义。基于上述原因,对“常关”官吏基本上无监督,其腐败势所必然。

比较“洋关”和“常关”的治理体系,我们不难明白反腐制度设计和真正发挥效力的原因所在。中国古代尽管创造了很多合理的反腐制度,但都属于技术问题,未触及根本。根本,在于皇权专制的政治制度,以及把政治作为私家政治而不是公共政治的心态和做法。为了维护皇权专制,在任用官员时就必然任用私人,不可能真正做到选人用人上的公开公正;为了维护私利,也必然不可能采用一切财政收支阳光化的措施,让私家财政变成公共财政。

腐败的根本原因是权力不受有效监督,这是一个基本常识。中国传统政治智慧尽管在许多方面表现出极尽巧思之境界,但唯独缺乏对有效监督权力的深入思考。西方思想家,从亚里士多德、洛克到孟德斯鸠,将国家权力逐渐抽象为三种权力:立法权、行政权、司法权。监督权力的有效办法,是让这三种权力分开,由不同的人掌握,避免一个人或一个小集团把这三种国家权力都抓在手中。而中国的皇帝集这三种权力于一身,古代思想家却没有认识到腐败的根源乃在于此,因此也就没有相应的思想和制度设计的构想。因此,在反腐问题上,中国传统政治智慧固有可供借鉴之处,但更应借鉴的是现代政治文明的智慧,特别是权力制衡等现代政治文明成果。

 

注释:

1 吴晗:《论贪污》,《吴晗史学论著选集》第二卷,人民出版社1986年版,第482页。以下吴晗论述均来自此文。

2 详见王春瑜主编:《中国反贪史》,宋代部分,人民出版社2013年版,中册第1167页。

3 见王春瑜主编:《中国反贪史》,人民出版社2013年版,中册第394396页。

4 转引自王春瑜主编:《中国反贪史》,人民出版社2013年版,中册第105页。

5 转引自虞云国:《晚明的贪腐——体制性的不治之症》,见《东方早报·上海书评》201355日。

6 《依靠等高仪和指南针环球旅行》,178517871797年版,转见〔法〕阿兰·佩雷菲特:《中国的保护主义对应英国的自由贸易》,载张芝联主编的《中英通使二百周年学术讨论会论文集》,中国社会科学出版社1996年版,第34页及第43页注2

7 []莱特著、姚曾译《中国关税沿革史》,北京三联书店1958年版,第4页。

 

(责任编辑 徐庆全)


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