各级人大要让贪官闻之丧胆

蒋劲松

 

摘自美国《行政部门雇员道德行为准则》。该《准则》规定:雇员每次可以从一个来源接受非索取的、总的市场价值不超过20美元的礼物,但是从任何一个人获得的单项礼物的总的市场价值每历年不得超过50美元。

 

     

现行肯尼亚共和国宪法第六章部分条款

 

 

 

一年多以来反腐败成效显著,值得肯定。目前反腐败如果说还有不足的话,主要是腐败只由党反。在官员的眼里,他们害怕的老虎就一个:中纪委。人大在腐败官员的眼里像是黔之驴,熟了根本不怕。

腐败要从两方面来治,在党治之外,要强调法治。一定要在腐败官员心里树立两个老虎:一个是纪委,一个是人大,这是今后的方向。

宪法在治腐败方面和其他法律相比,应起带头、表率的作用。不少国家的宪法做得比较好,最早有美国宪法,其第2条第4款规定了总统和他以下的官员,如果有哪些罪行的话,就由国会弹劾,其中一个是贿赂。这是可以直接适用的法律。众议院不需要翻刑法或者其他下位法律相关的规定,只需要依据宪法第2条第4款就可对他进行弹劾,这是宪法明确治理腐败的条文,可以直接适用。

其他后起国家宪法治理腐败方面比美国宪法走得更远,做得更好。

一个是巴西宪法。巴西宪法第2章第3节专门规定:共和国总统应负责任的行为。有7种行为中的任何一种就要受到追究,其中一个是违反预算。总统违反预算的行为,由宪法定名为违宪罪。违宪罪的后果是由国会众议院提起弹劾,参议院审判。

还有一些当代新兴的国家,比如肯尼亚,它们的宪法高度重视治理腐败,专门有一章或者一节规定领导人行为规范。

我记得国内前些年热议巨额财产来历不明问题。人家是用宪法直接来治,治的措施有两个:一是就职之前要做财产宣告,比如我2014年当总统,就任之前个人合法财产有5万美元,向世界人民宣告就这么多钱。卸任之际接受审计,查你的财产有多少,如果查出有5000万,就是巨额财产来历不明。所以宪法在官员入口上设一个关卡,要求你公布自己的财产。宪法设定了行为规范,照这个规范去做基本上就能把控,就不大可能出现巨贪、巨腐。

你当官了,行使职权,用官职的名义到处活动,这些活动要遵守哪些行为规范,宪法有直接规定。比方说出访人家非要送礼物和礼金,或者在国内人家非要送贵重的礼品和礼金,你该如何处理等等。该如何认识礼品的性质,宪法有规定:送你这些礼品是对你这个国家的尊重,要这么认识,接下来你就知道应该要上缴,不能自己留下来。

肯尼亚宪法从第73条到第80条,是专门治理腐败的。据我所知,像肯尼亚宪法专门一章规定领导人行为规范和防止腐败的,还有四五个国家。

再谈选举法。因为有宪法的严格规定,选举法就可以有理有据,有相应的规定。比如接受候选人提名后,会让你填报一些材料,有些是个人情况,如个人财产,或者是过去有没有比较良好的个人声望等等,选民和选举管理机关要从严审查。如果发现过去有劣迹,在候选人这个环节就淘汰掉。众目睽睽之下,难以蒙混过关。所以,在高官的位置上大肆腐败,就不可能了,这是选举法在入口上的把关责任。要说法律如何治理腐败,选举法在入口把关的角色很重要。接下来是上了台的官员腐败如何治,任务量就减轻了,这样的人就少多了。

预算做得好的话,各个部门、各个官员一年可以花哪些钱,规定得死死的。而且预算又是法律,一旦制定颁布,就照预算执行。所以预算是治理腐败的常规武器,专门治官员滥用官职、挥霍公款的行为。

从国外的经验来看,现代的反腐败和过去的反腐败本质的区别有两点。一个是反腐败的主体到底是谁。二是依据什么规范反腐败,法律依据在哪儿。就是这两点,将过去时代的反腐败和现在的反腐败区别开来。

过去反腐败是君主本人对反腐败的态度如何,如果宽容,睁只眼闭只眼,言官再怎么想反腐败也推行不开。现在有很多国家机关要承担反腐败的责任,比如新加坡的贪污调查局,专职的反腐败机关义不容辞。除了这些之外,还有一个国家机关承担着首当其冲的职责:代议机关。代议机关的重要性在哪儿?由它带头来反国家元首政府成员这样最高级别的官的腐败。最高级别官的腐败活动控制住了、遏制住了,其他机关的反腐败的任务减轻了很多,也好做了很多。如果代议机关顶不住、治不了,那在法治条件不太健全的国家、地方,刑事机构、专职机构彻底反腐败很难做。过去反腐败的依据主要是刑法。现代反腐败当然也用刑法,但在刑法之前还有宪法、选举法和预算,而且首先要用这三种法律。

就我国的反腐败来说,国外的两个经验直接搬过来用还很困难。

一是我国宪法与其他很多国家的宪法效力不一样。我们的主流观点是我国的宪法不可以直接适用,最高人民法院是这么看的,宪法学者一般也都这么看。宪法不被当作判案的依据,得有下面刑事法律做了相应规定后,法官才可以引用刑法作为判案依据,这是我们宪法的尴尬,叫法但不可以直接适用。这样尴尬的状况造成宪法不可以直接治腐败。

二是选举法、预算还缺乏反腐败的意识,选举法、预算在治理腐败方面失职了。因为立法机关没有这样的认识,所以直接适用选举法和预算治理腐败,操作起来很困难。

三是领导党与国家的反腐败的关系没有理顺。中国的反腐败跟其他国家反腐败,要说最大的区别就在这一点。我们实行党管干部。在这样的制度下,官员做了坏事、腐败了,主流观点是党能管,但人大不能管。所以目前为止,党和国家在反腐败方面是这么个关系,这是不顺的,不符合民主制度要求的。

以后该怎么做?我有几个建议:一是需要抓准我国反腐败的根本命题。我们的根本命题是领导党制度下如何理顺党委反腐败与法律反腐败二者的关系。没有意识到这个根本命题,绕开它谈治理腐败,恐怕就做不到腐败法治。

观念上还要努力地灌输宪法是可以直接适用的法律。做这个事需要很长时间,需要多少年才能见效不好说,但这是该做的一件事。

二是要理顺领导党与国家的反腐败关系。有些关系已经理得比较顺。比如党委对党内领导干部先行审查,检察机关接下来办以后的事,这个关系已经很顺了。没有理顺的是党委治理腐败与人大治理腐败的关系。我们要承认党管干部的原则,同时要充分认识宪法规定的人大制政体:一府两院的组成人员对人大负责是基本原则。政府、法院、检察院的组成人员对人大负责,受人大监督。我们要把这个宪法原则认识透,用透。正确的做法是党委、人大治腐败相互分工,两者并列。党委治专门在党内任职官员的腐败行为;凡是人大选举产生的官员有腐败行为,由人大来治。

党委治腐败,主要运用党纪、党规。人大治理腐败,就要用另外一套规范,即宪法、选举法、预算,还有组织法等法律。这样的法律如果放在中国特色社会主义法律体系语境来说,可以把它们组成的法律部门叫作代议法,专门规定国家权力机关的权力职责。所以人大治理腐败的根据是代议法,党委治理腐败的根据是党章、党规。这是党委治腐败与人大治腐败的基本分别。

代议法里我认为有三个法律要马上行动起来:一个是选举法。应该制定一个统一的、长期实行的国家机关领导人产生办法的法律,这个法律除了规定谁有权选举产生哪个级别国家领导人之外,还有一个明确意识,即选举产生国家领导人的过程就是治理腐败的开端,要按照这样的意识制定长期有效的国家机关领导人选举法。

另外是预算。预算应该把水分挤得干干净净,每给你一分钱,都要用在指定的工作上,挪用了,工作没有做好,马上暴露,人大、审计等机关就要来查,但我们现在没有做到这一点。这是以后预算要完成的任务。

第三是监督法,里面规定了7种监督程序,但因为以前彭真委员长说人大不管人事监督,所以监督法上的7种监督程序没有一种用来治理腐败。不过,第789届全国人大的15年里曾有一些努力,人大监督工作有一部分内容就是要监督官员,监督他们行使职权的行为,包括有没有腐败行为。现在虽然监督程序齐全,反倒没有一种用来治理腐败,这是错的。其中,质询程序、预算执行监督程序等都是完全可以而且应该用来治理腐败的。用好这些程序后,不至于面对贪官污吏无能为力,人大有办法有工作方式治理腐败。这是用现成程序的问题,不需要再修改了。

这是我对以后反腐败该怎么改的想法。总之是一句话,我国反腐败的改进方向是多用代议法治理腐败,使人大成为腐败官员畏惧的第二个老虎。

 

(作者为中央财经大学教授)

 

(责任编辑 黄 钟)

 


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