“党政分开”是死结

周 拓

  《炎黄春秋》20129月号高锴先生著文批评米鹤都当年6月号文章,米文认为1986年研讨政改“落脚点放在了实质上并不属于政治体制改革的党政分开上面”,而高先生则认为,“党政分开”名为解决以党代政、党政不分,只是一种委婉说法,实质上是为纠正“以党治国”;高先生文章末段列举了当年若干拟采取的具体措施,这些改革却正是米鹤都不认可的。

我认为,两位作者的重大分歧值得深入讨论。

首先需要澄清用语的含混。“党政分开”是个含混不清、实际上不能成立的概念——举目四望,我们无论在哪个政党制国家,也看不见“党政分开”的可行实例,党总是要和政结合的,各国的差别仅在于党权的有限还是无限、是否受到有效监督约束,以及党如何执政理政。米先生对高先生所列举的十三大原本打算采取的那些政改措施提出了两方面的批评,表述清楚的话,米文实际上是说,第一,不应该把政改立脚点放在这里,因为反而会给极左保守势力提供“取消、弱化党的领导”的口实;第二,这样改叠床架屋,“不仅不能对权力进行制约,反而使一套班子成了两套班子”。这两方面的批评都是对的,事实上就是如此。所以“党政分开”是一个解不开的死结,需要另辟蹊径。

政改不可能一步到位。从现实出发,可行的关键路径之一,是落实“人民代表大会是国家最高权力机关”的宪法规定。

如何落实呢?我的具体建议如下:

1.执政党应当通过人大代表选举所获得的多数选票成为人大第一大党,这样,党自然就合法拥有两个核心权力:立法权和组阁权(行政权)。所谓“党的领导”,就是通过掌握这两大权力来实施,也就不会有什么“取消党的领导”的问题。党、政(政府)和人大(议会)三者的关系,是执政党通过议会多数选票获得组织政府的权力,党是直接领导政府的,无法分开;而党政和议会应该是既分权制衡、又分工合作的关系,不存在“党大还是议会大”的问题。也就是说,党在人大里活动、党领导政府,而不是党高于人大、领导人大,否则就是明目张胆的违宪。

2.人大和政协最好是改革成议会下院和上院的关系。政协可由界别(所谓“社会贤达”)或地方议会代表组成,也可以是部分界别代表、部分地方议会代表组成。

3.党政关系很重要的另一个方面,是公务员制度即现代文官制度。执政党只应该任命有限任期制的政务官(通常是各部部长,或包括副部长和某些局长),政务官以下应该是通过考试终身聘用的事务官;他们可以是、也可以不是执政党的党员,但无论如何,他们的聘用和政治立场、政治观点无关,尤其不能由执政党一手包办,应该以专业资格能力为准。所以,党政关系是党通过党任命的政务官领导政府,事务官执行政务官的政令但不由执政党任命,所以不是党政浑然一体。这是用“党政分开”无法描述的(除非使用“辩证法”“既分开又不分开”式的、不知所云的逻辑混乱表述;这种表述,《1984》的作者奥威尔称之为doubletalk,中国学者徐贲将它翻译成“模棱两可的欺人之谈”)

总括起来说,政改的突破口,不妨就放在人大向议会制过渡,和推行党内民主(“让少数人先民主起来”)两个方面;然后,随着各方面条件的成熟,渐进有序地让全体人民享有自由和民主。这样做,可行性强,代价小、震荡少,成果更稳定可靠。


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